僭建—— 真的憤怒了 – 劉健儀 (2011年6月14日)

僭建問題愈鬧愈大,日前發展局局長林鄭月娥說,對於有建議「以罰款代拆僭建物的提議感到憤怒」。林局長以為此舉對不起奉公守法的業主。政府突然良心發現,覺今是而昨非,確是令人欣慰。

如果說尊重法治精神,香港大概沒有人反對。僭建問題撕裂了本港社會,彼此各執一詞,勢成水火。有意見以為僭建物不拆,有違法治精神,政府應迅速執法,不應有半點寬容。

最原始的法家思想,所謂「以法去私平亂,以法賞善易俗」。此種想法之下,法律確也不需要人情。現實上,所謂「法治」具普遍性原則,就是執法絕不容雙重標準;但量刑處罰按實際而折中,卻往往有務實的一面。

法律界經常討論Rule of Law 和Rule by Law,中文有時都譯成「依法辦事」,相當混淆。兩個概念的最大分別,後者完全按法律治理事情,不計較法律本身是否苛刻甚至殘酷。中國傳統法家思想,就較接近Ruleby Law 的原則。

依法辦事也要情理兼備

楊鐵樑先生對Rule of Law 的解釋則最為透徹。「Rule of Law 狹義解釋就是依據法律治理事情,那就是法治。廣義解釋要看法律內涵,法律內涵包括了保障人權及各種自由,那才叫Rule of Law。如果法律本身非常嚴苛,依法律辦事也不算Rule of Law。」舉例說,有人因家窮走上絕路犯案,被捕而上法庭,如果完全按Rule by Law 原則,法官可毋須考慮任何犯案背景重判。雖然罪犯難逃刑責,法官卻完全可考慮罪犯背景,權衡輕重從寬發落。假如警察因同情罪犯的遭遇,放走了犯人,就是完全罔顧法治,法紀蕩然。

法律保障市民自由和權利,乃凌駕一切的規則。如果法律本身太苛刻和擾民,也不一定符合法治精神。有法必依,政府執法須秉公辦理,仍可按實際情況改變處理方法。同一種罪行,有時甚至改變量刑,此之所謂「情理兼備」。如果有人犯了法,執法機構坐視不理,那才叫違反法治。

問題癥結在於,多年來政府執法不力;僭建問題遭媒體愈揭愈多,才如夢方醒,信誓旦旦絕不容忍。事實上,以罰款暫時容忍,絕不等同了「合法化」僭建,此乃偷換了概念。政府有法而不執行,變相「合法化」了僭建,造成無所適從局面,那才不公平,對不起守法的業主。

僭建合法化罔顧法紀,不能合法化其理在此。先例一開,社會永無寧日,幾可斷言。僭建觸犯法律,毋庸置疑,但應否「一刀切」即時全部拆除,則有商榷餘地。

據統計,本港僭建物達四十萬處之多。政府何以長期束手無策?值得令人深思。但短時期一律清拆,也不切實際。不單屋宇署及地政總署均無足夠人手,也易激起民怨,拆除的大量廢物對環保亦有莫大影。有部分業主置業時,也確未必清楚存在是僭建物。部分結構是否屬於違章,又確存在爭議的空間。政府大規模清拆,可能引起訴訟,必然涉及大量社會成本。

拆僭建物宜緩急有序

僭建有不同程度,有些僭建物影響結構安全,當然非拆不可,但非所有僭建皆十惡不赦;以務實態度處理,逐步撥亂反正,並非不可考慮。

政府可採用三項手法,按緩急先後,以務實的態度處理全港的僭建物。首先,凡涉及具危險性僭建物,當局應採取「零容忍」態度,一律優先處理,盡快清拆。

其次,經專業或認可人士證實無即時危險的僭建物,當局可向僭建物業主徵收罰款,或就涉及增加建築面積的非危險性僭建物,另外繳交「容忍費」, 方可暫時保留。獲容許暫時保留的僭建物,物業轉讓時也必須先行清拆,此無異於目前政府所採取的俗稱「釘契」的手段。

不過,務實態度處理僭建物,也須堅守若干原則,包括對市區樓宇及鄉郊丁屋的僭建物處理尺度,一視同仁。其次,一切容忍安排只適用於措施公布期前已建成的建築物,對於措施公布後新建樓宇僭建物,不論是否構成危險,都不應獲容忍。

以容忍費去暫緩違規情況,也非無先例可循。本港工業大廈違規使用情況嚴重,於是政府規定工業用地或樓宇中,進行非工業用途的業務,業主須向地政總署申請用途改變的豁免手續,並支付相關豁免費(waiverfee),也俗稱「容忍費」,否則將被視作違例處理。

徵容忍費並非僭建合法化

此原則也可套用僭建問題之上。先決條件為業主必須聘請專業人士,證明僭建物安全,並評估僭建所佔面積, 「容忍費」計算方式可參考差餉租值。業主可先衡量是否值得繳交「容忍費」長期成本,抑或索性自行清拆,總勝單靠「釘契」來逼業主就範。較早前,孫明揚先生「釘契」風波中,已足證此法不一定奏效。

隨建築物交易,僭建物逐漸清除,署方加強力度宣傳執法,僭建才可望長遠解決,而不是賊過興兵,止沸揚湯,雷厲風行一陣子,又打回原形的所謂「解決方案」。

作為一位守法的市民,我當然也為僭建問題而憤怒。但憤怒的,並不止是執法上的不公平,社會陷入永無休止的攻訐內耗;更多是為了政府的顢頇和虛偽。

劉健儀
載於 信報 時事評論
2011年6月14日